Als zeitlichen Rahmen für die Vorstellung des gesetzlichen Jugendmedienschutzes wird hier der Zeitraum von Gründung der Bundesrepublik Deutschland bis zur Kommerzialisierung des Internets angesetzt. Die Gesetzeslage in der Deutschen Demokratischen Republik während dieses Zeitraumes findet keine Beachtung.
Der Schutz von Kindern und Jugendlichen vor potentiell schädigenden Medieneinflüssen ist bereits im Grundgesetz verankert. In Artikel 5 Abs. 1 und 2 heißt es:
"(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre."
Das Grundrecht der freien Meinungsäußerung wird also unter anderem durch die Bestimmungen des Jugendschutzes eingeschränkt, wobei die Verhältnismäßigkeit der einzelnen Rechtsgüter im einzelnen zu prüfen ist und insbesondere mit der Freiheit der Kunst kollidieren kann (vgl.: ENQUETE-KOMMISSION, 1998, S. 48). Neben diesem direkten Bezug auf die Medien ist der Jugendschutz grundsätzlich noch in Artikel 6 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes zu finden, in dem das elterliche Erziehungsrecht zur Sprache kommt, das nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes auch die Bestimmung der Lektüre der Kinder beinhaltet (vgl.: ENQUETE-KOMMISSION, 1998, S. 48). Ferner steht Kindern und Jugendlichen ein Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Sinne von Artikel 2 Abs.1 des Grundgesetzes zu, ebenso findet natürlich Art. 1 Abs. 1 auf sie Anwendung: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt." Laut eines Urteils des Bundesverfassungsgerichtes bedürfen Kinder des besonderen Schutzes und der Hilfe des Staates, um sich zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit innerhalb der Gesellschaft zu entwickeln (vgl.: ENQUETE-KOMMISSION, 1998, S. 48).
Das Gesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit ist eines der Gesetze, mit dem eine Einschränkung des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung, wie sie im Grundgesetz garantiert ist, vorgenommen wird. 1951 wurde das Gesetz erstmals erlassen, 1985 aufgrund des expandierenden Videomarktes novelliert. Die aktuelle Fassung ist aus dem Jahr 1994, in dem das Gesetz nochmals novelliert wurde. Insbesondere die Paragraphen 6 und 7 sind für den Medienbereich relevant. Im Paragraphen 6 wird die Anwesenheit von Kindern und Jugendlichen bei öffentlichen Filmveranstaltungen geregelt und festgelegt, daß Filme von den Obersten Landesjugendbehörden mit entsprechenden Altersfreigaben zu kennzeichnen sind.
Nur solche Filme, die eine Kennzeichnung erhalten haben, sind für die jeweilige Altersklasse zulässig. Die Obersten Landesjugendbehörden bedienen sich aufgrund einer Vereinbarung der Länder der gutachterlichen Stellungnahme der freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft, bei der sie den Vorsitz führen und die Grundsätze mitbestimmen (vgl.: HAINZ, 1991, S. 40).
Eine zeitliche Begrenzung der Filmbesuche ist in Paragraph 6 des Gesetzes zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit nach Altersstufen geregelt. Paragraph 7 behandelt die Kennzeichnungspflicht für Videokassetten u.ä., die sich an Paragraph 6 anlehnt. Nicht gekennzeichnete oder nicht freigegebene Bildträger dürfen einem Kind oder Jugendlichen nicht zugänglich gemacht werden. Auf die Einhaltung dieser Bestimmungen müssen Veranstalter und Gewerbetreibende achten. Verstöße werden als Ordnungswidrigkeiten gewertet und entsprechend geahndet. Diese Bestimmungen lassen sich in Paragraph 10 bis 12 finden.
Das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte (GjS) schränkt die Presse- und Informationsfreiheit des Artikels 5 Abs. 1 des Grundgesetzes, soweit ein jugendschutzrelevanter Tatbestand vorliegt, ein. Erlassen wurde das Gesetz 1953, zuletzt wurde es 1997 durch das Informations- und Kommunikationsdienstegesetz geändert, in dem der Schriftenbegriff erweitert wurde und das Gesetz nun auch eindeutig auf Online-Medien, wie z.B. das Internet, anwendbar ist. Der Titel des Gesetzes, "Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften", wurde um den Begriff der "Medieninhalte" ergänzt. Das Gesetz regelt unter anderem die Aufnahme von jugendgefährdenden Schriften in einen Index, der von der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften erstellt wird.
Als jugendgefährdende Schriften werden solche gesehen, die "geeignet sind, Kinder oder Jugendliche sittlich zu gefährden [...]. Dazu zählen vor allem unsittliche, verrohend wirkende, zu Gewalttätigkeit, Verbrechen oder Rassenhaß anreizende sowie den Krieg verherrlichende Schriften" (§1 Abs. 1). Die Bundesprüfstelle beurteilt als jugendgefährdend, was sozialethisch desorientieren kann (vgl.: BUNDESMINISTERIUM, 1998, S. 33), dabei hat sie einen Beurteilungsspielraum. Die Liste der von der Bundesprüfstelle indizierten Medien muß veröffentlicht werden (vgl.: §1 Abs. 1). Unzulässig ist die Indizierung einer Schrift "allein wegen ihres politischen, sozialen, religiösen oder weltanschaulichen Inhalts", ferner wenn sie der Kunst, Wissenschaft, Forschung oder Lehre dient (§1 Abs. 2).
Eine Indizierung bewirkt nicht das totale Verbot des Mediums, sondern umfaßt vorwiegend Vermiet-, Vertriebs- und Werbeverbote, die verhindern sollen, daß das Medium in die Hände von Kindern und Jugendlichen gelangt. Für Erwachsene muß es nach wie vor zugänglich sein (vgl.: §§ 3-5). Verstöße gegen das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte gelten als Straftat und können mit einer Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafen von 10,- DM bis 3.600.000 DM geahndet werden (vgl.: BUNDESMINISTERIUM, 1998, S. 55).
Relevant für den Jugendmedienschutz sind die Paragraphen 131 und 184 des Strafgesetzbuches. Im Paragraphen 131 geht es um Gewaltdarstellungen und Aufstachelung zum Rassenhaß, deren Verbreitung in Form von Schriften oder über den Rundfunk unter Strafe gestellt ist, sofern sie nicht in den Bereich der Nachrichten fallen. Dabei müssen diese Publikationen den Straftatbestand der Verherrlichung oder Verharmlosung solcher Gewalttätigkeiten erfüllen, oder den Vorgang in einer die Menschenwürde verletzenden Art darstellen (vgl.: §131).
Paragraph 184 behandelt die Bestrafung der Verbreitung pornographischer Schriften unter Personen, die noch keine 18 Jahre alt sind. Das Zugänglichmachen und die Verbreitung werden mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft. Sogenannte harte Pornographie, die Gewalttätigkeiten, sexuelle Handlungen mit Tieren oder Mißbrauch von Kindern zum Thema haben, sind auch für erwachsene Personen verboten und unter Strafe gestellt (vgl.: §184).
Da Rundfunk Ländersache ist, existiert ein Staatsvertrag, der einen Rahmen für die Mediengesetze der einzelnen Bundesländer darstellt und zu große Abweichungen innerhalb der Gesetzgebung der Länder verhindern soll.
Jugendschutzbestimmungen kommen dabei in Paragraph 3 des Rundfunkstaatsvertrages vor. In Absatz 1 werden zunächst unzulässige Sendungen definiert. Das sind insbesondere Sendungen, die den Krieg verherrlichen (vgl.: §3 Abs. 1; 3), "offensichtlich geeignet sind, Kinder oder Jugendliche sittlich schwer zu gefährden" (§3 Abs. 1; 5), "Menschen, die sterben oder schweren körperlichen oder seelischen Leiden ausgesetzt sind oder waren, in einer die Menschenwürde verletzenden Weise darstellen und ein tatsächliches Geschehen widergeben, ohne daß ein überwiegendes berechtigtes Interesse an dieser Form der Berichterstattung vorliegt; [...]." (§3 Abs. 1; 6) oder gegen die Paragraphen 130, 131, 184 des Strafgesetzbuches verstoßen (§3 Abs. 1 Satz 1, 2, 4).
Der zweite Absatz geht dann direkt auf den Jugendschutz ein, indem zunächst eine Formulierung aus § 6 des Gesetzes zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit verwendet wird. Dort heißt es: "Sendungen, die geeignet sind, das körperliche, geistige und seelische Wohl von Kindern oder Jugendlichen zu beeinträchtigen, dürfen nicht verbreitet werden, es sei denn, der Veranstalter trifft aufgrund der Sendezeit oder auf andere Weise Vorsorge, daß Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufe die Sendungen üblicherweise nicht wahrnehmen" (§3 Abs. 2 Satz 1). Sendezeiten werden hier an Freigaben der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft geknüpft. Filme, die erst ab 16 Jahren freigegeben sind, dürfen nach 22:00 Uhr, Filme ab 18 Jahren nach 23:00 Uhr ausgestrahlt werden. Die gleichen Sendezeitbeschränkungen gelten für die Bewerbung des Films mit Bewegtbildern (vgl.: §3 Abs. 4). Indizierte Filme können nach 23:00 Uhr ausgestrahlt werden, "wenn die mögliche sittliche Gefährdung von Kindern und Jugendlichen unter Berücksichtigung aller Umstände nicht als schwer angesehen werden kann." (§3 Abs. 3).
Laut Rundfunkstaatsvertrag muß jeder Sender einen Jugendschutzbeauftragten einstellen, der für die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen sorgt und die Sender in der Programmgestaltung etc. berät (vgl.: §3 Abs. 2 Satz 1).
Für die Durchsetzung und Kontrolle des Rundfunkstaatsvertrages wurden Landesmedienanstalten gegründet, die von Gremien kontrolliert werden, die mit Vertretern aus gesellschaftlich relevanten Gruppen pluralistisch besetzt sind. Bei den Landesmedienanstalten besteht eine gemeinsame Stelle für Jugendschutz, in dem jede Landesmedienanstalt durch einen Jugendschutz-Referenten vertreten ist. Aufgrund des Zensurverbotes des Grundgesetzes ist erst nach Ausstrahlung des Programmes eine Beanstandung möglich (vgl.: GOTTBERG, 1997, S.18).
1997 wurden zwei Gesetze verabschiedet, die sich mit Online-Medien auch unter jugendschützerischen Aspekten auseinandersetzen. Dies sind das Informations- und Kommunikationsdienstegesetz und der Mediendienstestaatsvertrag. Während das Informations- und Kommunikationsdienstegesetz Bundesrecht ist, stellt der Mediendienstestaatsvertrag Länderrecht dar.
Das Informations- und Kommunikationsdienstegesetz wurde am 22. Juli 1997 vom deutschen Bundestag verabschiedet und fußt auf der Zuständigkeit des Bundes für das Wirtschaftsrecht (vgl.: HEYL, 1998). Es setzt sich aus mehreren Gesetzen, bzw. Gesetzesänderungen zusammen.
Artikel 1 des Informations- und Kommunikationsdienstegesetz beinhaltet das Teledienstegesetz (TDG). Zweck des Gesetzes ist es, "einheitliche wirtschaftliche Rahmenbedingungen für die verschiedenen Nutzungsmöglichkeiten der elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste zu schaffen." (§ 1). Das Gesetz gilt für "Angebote im Bereich der Individualkommunikation", sogenannte Teledienste (§ 2 Abs. 2 Satz 1). Angebote zur Nutzung des Internets und anderer Netze werden dabei als Teledienste bezeichnet und somit dem Bereich der Individualkommunikation zugerechnet (vgl.: §2 Abs. 2 Satz 3). Das Gesetz gilt nicht, wenn die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht. In diesem Falle gilt der Mediendienstestaatsvertrag in der Fassung vom 20. Januar bis 7. Februar 1997 (vgl.: §2 Abs. 4 Satz 3). Auf die Unterscheidung von Mediendiensten und Telediensten kann an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden, da es sich um ein umfangreiches juristisches Problem handelt. Hingewiesen sei darauf, daß die Rechtslage an dieser Stelle nicht eindeutig ist.
Artikel 6 des Informations- und Kommunikationsdienstegesetzes geht auf den Jugendschutz in Telediensten ein und stellt eine Änderung des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 28. Oktober 1994 dar. Die wichtigsten Änderungen sollen hier kurz vorgestellt werden: Der Titel des Gesetzes wird in "Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte" geändert (IuKDG, Art. 6 Abs. 1). Somit fallen auch Ton- und Bildträger, Datenspeicher, Abbildungen und andere Darstellungen sowie das Internet unter den Schriftenbegriff (vgl.: IuKDG, Art 6 Abs. 2, vgl.: auch BUNDESMINISTERIUM, 1998, S. 35).
Schriften, die von der Bundesprüfstelle indiziert wurden, dürfen nun auch nicht "durch elektronische Informations- und Kommunikationsdienste verbreitet, bereitgehalten oder sonst zugänglich gemacht werden." (IuKDG, Art 6 Abs 3a). Eine Ausnahme besteht, wenn technische Vorkehrungen getroffen werden (beispielsweise in Form von Filtersoftware), die eine Verbreitung innerhalb Deutschlands unter Minderjährigen ausschließt (vgl.: IuKDG, Art. 6 Abs. 3b). Paragraph 5, Absatz 2, der ein Werbeverbot für indizierte Schriften vorsieht, gilt nicht, wenn dies im Geschäftsverkehr mit dem "einschlägigen Handel" (IuKDG, Art. 6 Abs. 4) oder wenn durch technische oder sonstige Mittel eine Kenntnisnahme von Jugendlichen und Kindern ausgeschlossen ist (vgl.: IuKDG, Art. 6 Abs. 4).
Neu wurde § 7a eingefügt, der die Einstellung eines Jugendschutzbauftragten für Teledienste-Anbieter vorschreibt, falls diese Dienste allgemein angeboten werden und "jugendgefährdende Inhalte enthalten können" (IuKDG, Art. 6 Abs. 5).
Dieser Jugendschutzbeauftragte soll bei der Planung und Gestaltung des Angebotes mitwirken und beratend tätig sein. Eingeschränkt wird dieser Paragraph allerdings mit der Möglichkeit, sich einer Organisation der freiwilligen Selbstkontrolle anzuschließen, die die Aufgaben des Jugendschutzbeauftragten dann wahrnimmt. Die meisten Anbieter von Online-Zugängen (Provider) sind der 1997 gegründeten "Freiwillige Selbstkontrolle Multimediadiensteanbieter e.V." beigetreten, deren Arbeit in Kapitel 5.2 vorgestellt wird. Ist eine Schrift ganz oder im wesentlichen inhaltsgleich mit einer im Index aufgenommenen, oder handelt es sich um eine nach dem Strafgesetzbuch verbotene Schrift, so gelten die Vertriebs- und Werbebeschränkungen ohne Bekanntmachung oder Aufnahme in die Liste (vgl.: IuKDG Art. 6 Abs. 7).
Verstösse gegen Bestimmungen des GjS werden als Straftat gewertet und mit Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr oder Geldstrafen bis zu 3.600.000 DM geahndet wird (vgl.: BUNDESMINISTERIUM, 1998, S. 54 f).
Der Mediendienstestaatsvertrag ist Länderrecht und geht auf die Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk und den Kultusbereich zurück. Er trat am 1. August 1997 in Kraft. In § 2 Mediendienstestaatsvertrag wird festgelegt, daß ein Mediendienst ein Informations- und Kommunikationsdienst in Text, Ton oder Bild ist, der sich an die Allgemeinheit richtet. Dabei werden diese Dienste "unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen" (§2 Abs. 1) übermittelt. Das Internet findet im Mediendienstestaatsvertrag keine ausdrückliche Erwähnung, wohl aber Abrufdienste "bei denen Text- Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderungen aus elektronischen Speichern" (§2 Abs. 2 Satz 4) übermittelt werden und nicht der individuelle Austausch oder eine reine Übermittlung von Daten im Vordergrund steht.
Die jugendschützerischen Aspekte des Mediendienstestaatsvertrages finden sich in Paragraph 8. Unzulässige Angebote sind solche, die bereits nach dem Strafgesetzbuch verboten sind und beispielsweise zu Rassenhaß aufstacheln (vgl.: §8 Abs. 1 Satz 1), gewaltverherrlichend (vgl.: §8 Abs. 1 Satz 2) oder pornographisch sind (vgl.: §8 Abs. 1 Satz 4). Weiter unzulässig sind u.a. Angebote, die "offensichtlich geeignet sind, Kinder und Jugendliche sittlich schwer zu gefährden" (§8 Art. 1 Satz 5). Ein weiterer Punkt, der den Jugendschutz im Internet betreffen kann, findet sich in §8 Artikel 3, in dem festgelegt wird, daß Angebote, die das körperliche, geistige oder seelische Wohl von Kindern und Jugendlichen beeinträchtigen können, nur erlaubt sind, wenn der Anbieter dem Endnutzer die Möglichkeit an die Hand gibt, diese Angebote zu sperren (vgl.: §8 Art. 3). Zur Sperrung von Internet-Angeboten wird Filtersoftware angeboten, die Daten nach verschiedenen Kriterien filtert. In Kapitel 6 wird näher auf die Einsatzmöglichkeiten von Filtersoftware eingegangen werden. Wie schon im Informations- und Kommunikationsdienstegesetz wird auch im Mediendienstestaatsvertrag ein Jugendschutzbeauftragter gefordert, wenn im entsprechenden Mediendienst potentiell jugendgefährdende Inhalte verbreitet werden können.
Auch hier besteht aber die Möglichkeit zum Beitritt bei einer Organisation der freiwilligen Selbstkontrolle (vgl.: §8 Art. 4). Verstöße gegen die Bestimmungen des §8, also auch solche, die nach dem Strafgesetzbuch strafbewährt sind, werden in Mediendiensten lediglich als Ordnungswidrigkeit gewertet und mit einer Geldbuße bis zu 500.000 DM geahndet.
In den beiden vorgestellten Gesetzen wird die Problematik des gesetzlichen Jugendmedienschutzes im Internet deutlich. Die Unterscheidung zwischen Tele- und Mediendiensten ist nicht eindeutig und führt in der Praxis zu Verwirrungen. Je nachdem, ob ein Dienst als Tele- oder Mediendienst verstanden wird, fallen die Strafen bei Verstönterschiedlich aus.
Die exakte Zuordnung, ob sich ein Angebot an die Allgemeinheit richtet oder nicht, kann im Einzelfall schwierig sein (HEYL, 1998a). So kann sich beispielsweise eine Homepage sowohl an die Allgemeinheit richten als auch Aspekte der Individualkommunikation aufweisen ("Angebot zum Beginn einer Interaktion", HEYL, 1998a). Von Heyl, der einer der Leiter von Jugendschutz.net ist, kritisiert, daß jedes offen zugängliche Angebot im Internet an die Allgemeinheit gerichtet und gleichzeitig auch für die individuelle Nutzung bestimmt sei. Ein Unterscheidungsmerkmal liege also auf dieser Ebene gar nicht vor (HEYL, 1998). Die noch fehlende Rechtsprechung sei ein Problem bei der Umsetzung der Gesetze.
Die an sich vernünftige Idee, einen Jugendschutzbeauftragten zu bestellen, der den Anbieter berät und das Programm mitgestaltet, hat sich in der Praxis kaum durchsetzen können. Gibt es Jugendschutzbeauftragte, haben diese meist eine Alibi-Funktion und sind mit wenig Entscheidungskompetenz ausgestattet. Die meisten Anbieter haben sich der freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter angeschlossen, die einen Verhaltenskodex aufgestellt hat, an den sich die Mitglieder halten mü Dieser enthält aber nur Bestimmungen, die durch die allgemeine Gesetzeslage ohnenhin abgedeckt sind.
Drei der Institutionen, die mit der Umsetzung und Kontrolle der genannten Gesetze betraut sind, sollen nun im einzelnen vorgestellt werden. Es werden dabei die Ebenen Bund, Länder und Wirtschaft angesprochen.